El Parlamento tiene poco tiempo para implementar la decimotercera pensión. ¿Qué pasa si su propuesta llega demasiado tarde o fracasa en las urnas? No existe una “cláusula de cumplimiento”.
¿Qué se aplica ahora y quién debería pagarlo? La consejera federal Elisabeth Baume-Schneider tiene que aclarar muchas cuestiones tras la votación del AHV.
Tantas preguntas, tan pocas respuestas: la conferencia de prensa de la consejera federal Elisabeth Baume-Schneider después de la votación del domingo fue breve e improductiva. La Ministra de Asuntos Sociales no dio la impresión de que ella y sus expertos se hubieran preparado seriamente para que el pueblo pudiera decidir ampliar el AHV ese día.
Esto es aún más sorprendente si tenemos en cuenta que la presión del tiempo es grande: los jubilados tendrán derecho a pensiones más altas a partir de 2026. Eso es lo que dice ahora la constitución. Pero, ¿qué sucede si el Parlamento no aplica la legislación con la suficiente rapidez o si el pueblo la rechaza en las urnas?
Semejante escenario es totalmente plausible. Si el proyecto de ley no se divide, lo que sería extraño, también habrá que aclarar la financiación de las pensiones más elevadas. Por lo tanto, inevitablemente contendrá medidas impopulares como aumentos de impuestos, deducciones salariales o la edad de jubilación. Es obvio que una reforma así puede fracasar en las urnas. Según Maquiavelo, incluso sería concebible que algunas fuerzas sobrecargaran deliberadamente la plantilla para provocar su colapso. En este caso, el gobierno federal se quedaría sin una ley de implementación a finales de 2025.
La ley es lo primero
¿Se garantizaría también en este caso que los pensionistas recibirían más dinero a partir de 2026? Políticamente, el caso es claro: la ira en el país sería enorme si la expansión tardara más, especialmente después de este claro referéndum. Pero, ¿qué se aplica legalmente cuando las cosas se ponen difíciles y la propuesta fracasa en el parlamento o en las urnas?
La cuestión no está tan clara como podría pensarse. Las opiniones entre los abogados constitucionales difieren, como muestra una encuesta. El profesor Andreas Glaser ve una incertidumbre considerable: la nueva disposición constitucional es directamente aplicable, lo que indicaría que las pensiones más altas deberían fluir en cualquier caso a partir de 2026. Pero Glaser ve un problema diferente: la iniciativa sólo cambia las disposiciones transitorias de la Constitución. De ello se desprende que no pretendía un orden permanente, sino que requería una regulación legal. En un momento el nuevo artículo se refiere explícitamente a “la ley”.
La conclusión de Glaser: «Desde el punto de vista jurídico y formal, me inclino a decir que no es necesario pagar la decimotercera pensión en 2026, si no se modifica la ley previamente». El trasfondo: Suiza no tiene un tribunal constitucional a nivel federal. En caso de contradicciones, prevalecen las leyes. Según Glaser, esto es lo siguiente: si no se modifica la ley AHV, que actualmente no prevé una decimotercera pensión, es inconstitucional, pero prevalece sobre la nueva disposición transitoria de la Constitución. Esto significa que los pensionistas tendrían que tener paciencia, ya que el complemento de pensión llegaría más tarde.
“El texto de la iniciativa está redactado de forma muy inteligente”
El profesor Thomas Gächter lo ve de otra manera: Para él está claro que las pensiones más altas deben pagarse en cualquier caso a partir de 2026, incluso si fracasa la implementación legal. «El texto de la iniciativa está redactado de forma muy inteligente», afirma Gächter. Está directamente vinculado a las pensiones mensuales que se definen en la ley AHV. Y está formulado de manera tan específica que puede aplicarse incluso sin cambiar la ley. Según Gächter, la única excepción se refiere a los servicios complementarios, para los cuales es obligatoria una revisión de la ley. Pero esto se puede hacer más tarde si es necesario.
Sin embargo, según Gächter, el núcleo de la iniciativa, el pago de pensiones más altas, debe y puede implementarse a tiempo. Aquí sólo es necesario aclarar cuestiones técnicas. Si la implementación legal falla, el Consejo Federal puede hacerlo fácilmente por su propia cuenta mediante una ordenanza.
Sin embargo, esto es controvertido. Muchas iniciativas implican algún tipo “Cláusula de ejecución”: Usted ordena explícitamente al Consejo Federal que implemente la solicitud mediante un reglamento si la implementación legal llega demasiado tarde. Sin embargo, en el texto de la iniciativa para la decimotercera pensión falta dicha “autorización”. ¿Tiene todavía el Consejo Federal la autoridad para aplicar el aumento de las pensiones mediante una ordenanza contraria al texto de la ley? Andreas Glaser tiene serias dudas al respecto. El profesor Markus Kern, otro abogado constitucionalista, también supone que este camino está bloqueado porque no hay una base clara para ello. Thomas Gächter, por el contrario, está convencido de lo contrario, sobre todo porque la iniciativa no contradice la ley AHV, sino que la complementa.
¿“Caos” en los tribunales?
Y si los políticos no encuentran una solución, siempre están los tribunales. ¿Podrían los pensionistas emprender acciones legales si no reciben el aumento de pensión acordado a más tardar a finales de 2026? “Sí”, dice el profesor Felix Uhlmann, otro abogado constitucionalista. Sin embargo, sólo podrían defenderse más tarde: si el fondo de compensación les informa mediante una sentencia del importe de su pensión, pueden impugnarla y, al final, el litigio terminaría en un tribunal federal.
Cómo terminan las cosas allí es controvertido. Andreas Glaser no ve ninguna posibilidad para los demandantes, porque las leyes tienen prioridad sobre la Constitución. Markus Kern, por el contrario, considera que una demanda legal es “concebible” porque está suficientemente definida en la Constitución. El factor decisivo es si se entiende como un complemento –y no como una contradicción– a la ley actual. Según Kern, también sería posible una aplicación retroactiva. Sin embargo, existiría el riesgo de que algunos pensionados murieran sin beneficiarse del aumento de pensiones.
El profesor Uhlmann, por su parte, valora positivamente las posibilidades de los pensionistas ante los tribunales: «En este caso, esperaría que los tribunales encontraran una manera de hacer cumplir el derecho constitucional, que no sólo es más nuevo, sino que también se desvía deliberadamente de la ley y se aplica directamente por un tribunal puede.» Pero subraya que esta cuestión nunca ha sido aclarada.
En caso de que el Parlamento no actúe o fracase, Uhlmann hace una sugerencia pragmática: como no está claro si el Consejo Federal puede resolver el problema con un reglamento, el Departamento del Interior debería dar una simple instrucción a los fondos de compensación. Sólo habría que especificar cómo se pagará el aumento de las pensiones. «De lo contrario, existe el riesgo de que se produzca un caos», teme Uhlmann: miles de pensionistas acudirían a los tribunales y sus reclamaciones ascenderían con el tiempo a cantidades enormes. «Y una circuncisión deliberada por parte de la legislatura sería una violación bastante flagrante de la constitución».
La ley de emergencia no es una opción hoy… ¿y más adelante?
Conclusión: La ampliación del AHV dará lugar a muchos debates no sólo desde el punto de vista político sino también jurídico. Sin embargo, los profesores de derecho encuestados coinciden en dos puntos:
- El Consejo Federal no puede decidir sobre la financiación. Sigue siendo controvertido si podrá implementar el aumento de pensiones por su propia cuenta en caso de ser necesario. Sin embargo, según la opinión unánime de los expertos, es imposible que el Consejo Federal pueda regular la financiación en esta ocasión. Por lo tanto, es imposible un aumento de las cotizaciones salariales o de la edad de jubilación sin pasar por el pueblo y el parlamento.
- Hay que aceptar los déficits. Que la financiación de pensiones más altas esté asegurada o no juega un importante papel político y práctico, pero desde el punto de vista jurídico es irrelevante. El aumento de la pensión también debe concederse si conlleva pérdidas para el AHV.
La pregunta que surge después de Corona y la debacle de CS sigue siendo: ¿Podría el Consejo Federal intervenir utilizando la ley de emergencia y, en última instancia, aumentar las cotizaciones salariales o la edad de jubilación para estabilizar el AHV? Ciertamente no a corto plazo, dicen los abogados constitucionales, sólo porque no hay presión de tiempo.
Incluso en el peor de los casos, si no se logra ninguna reforma durante mucho tiempo, será necesario hasta la segunda mitad de la década de 2030 hasta que el capital del fondo AHV se agote por completo. Hasta entonces, los políticos y el pueblo básicamente tienen tiempo para resolver los problemas de la manera democrática normal.
Si no lo consiguen, el AHV acumulará deudas como antes lo hizo el seguro de invalidez (IV), sólo que en dimensiones completamente diferentes. En el caso de IV, el fondo AHV tuvo que intervenir como “banco”. En el caso de AHV, probablemente sería el gobierno federal. Pero, ¿cómo podría proporcionar al sistema de bienestar social miles de millones cada año a pesar del freno de la deuda? ¿Llegará entonces la ley de emergencia? Sigue siendo apasionante desde el punto de vista jurídico y, sobre todo, político.