Los jefes del ejército quieren más dinero, las universidades también y, en cualquier caso, los agricultores. Pero todos tienen que capitular ante el freno de la deuda. Ha estado en uso durante veinte años y ha funcionado bien. Hasta ahora.
La consejera federal Karin Keller-Sutter tiene un poderoso aliado en su lucha por unas finanzas sanas.
Karin Keller-Sutter sabe batear. Ella es boxeadora. Y eso no tiene una intención política. Desde hace algún tiempo, el Ministro de Finanzas se entrena en el legendario Boxkeller de Berna, cerca del edificio del Parlamento. Se dice que tiene mucho talento. Esta afición se adapta a su trabajo en el Consejo Federal: el papel especial de tesorera, que no se puede dominar sin voluntad de lucha. Especialmente en tiempos de números rojos.
En la eterna lucha por las finanzas, Keller-Sutter no está solo. La liberal tiene un poderoso aliado al que alguna vez describió como su «mejor amigo». Se trata del artículo 126 de la Constitución Federal, que en 76 palabras y cinco párrafos expone una idea fundamental: el freno a la deuda. «La Confederación mantiene equilibrados sus gastos e ingresos a largo plazo», reza la primera frase. Suena simple, pero no lo es. La regla clara deja más preguntas y lagunas sin respuesta de lo que uno podría pensar.
De 130 a 97 a 120 mil millones
El principio es banal: el gobierno federal no debe gastar más de lo que gana en el transcurso de un ciclo económico. En las recesiones se permiten déficits, que deben compensarse con superávits en los auges. El endeudamiento temporal es posible en casos excepcionales como tormentas, recesiones graves o pandemias. Sin embargo, en principio la fórmula es estricta: el monto de los gastos se deriva del monto de los ingresos.
He aquí que funcionó. Después de su introducción en 2003, la deuda bruta cayó de 130.000 millones de francos suizos a 97.000 millones de francos suizos. Luego vino Corona. A finales de 2022, el gobierno federal reportó una deuda de 120 mil millones. Ahora todo empieza de nuevo, hay que volver a pagar los déficits, como exigen la Constitución y la ley.
En términos de realpolitik, el freno de la deuda es un milagro menor. Es sorprendente que el Parlamento se haya impuesto voluntariamente tal autocontrol. En aquel entonces la izquierda dio batalla, y también en el campo burgués había escépticos, incluso se pensaba que con tal decisión el Parlamento estaba cometiendo un “hara-kiri”, un suicidio ritual. La mayoría burguesa, sin embargo, elevó la razón fiscal a artículo constitucional. Esto sólo puede explicarse por la miseria financiera de los años 1990, cuando la deuda literalmente se disparó de 39 a 108 mil millones de francos suizos.
El freno de la deuda debe su nimbo como tesoro nacional principalmente al referéndum de 2001, en el que el 85 por ciento votó a favor. Se utilizó por primera vez en el presupuesto de 2003. El martes, Karin Keller-Sutter celebrará su vigésimo aniversario con una pequeña fiesta en Berna, y también estará allí el “padre” del freno de la deuda, el entonces ministro de Finanzas, Kaspar Villiger.
El momento encaja. Lo que ocurre actualmente en Berna en materia de política financiera ilustra el poder de la superarma de Keller-Sutter. Los debates son duros, después de años de feliz política financiera, el gobierno federal tiene que pisar el freno. No podrá gastar tanto como estaba previsto en diversas áreas durante los próximos años. El clamor de los lobbys preocupados es polifónico y fuerte: El ejercitolas universidades, los sindicatos de agricultores, las organizaciones de desarrollo: todos exigen más dinero.
Más poder para el Consejo Federal
No hace falta mucha imaginación para imaginar lo que semejante coro de quejas desataría en el Parlamento si no existiera el freno de la deuda. Las mayorías cambiantes se apoyarían mutuamente, decidirían sobre un mayor gasto aquí y allá y en casi todas partes, porque los temas son simplemente demasiado importantes y también demasiado populares como para hacer recortes en estas áreas de todas las cosas. Se podrían encontrar cientos de razones por las que lamentablemente no es posible lograr un presupuesto equilibrado en este momento.
Es diferente hoy. A pesar de todas las críticas, apenas hay tensión antes del debate presupuestario porque el resultado es previsible. El Parlamento debería seguir aproximadamente las propuestas del Consejo Federal. La razón es sencilla: si el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados quisieran, por ejemplo, aumentar más el presupuesto del ejército, ya no se cumplirían las exigencias del freno de la deuda; entonces tendrían que recortar más en otra zona. Precisamente esto les resulta notoriamente difícil. Aunque los partidos individuales saben dónde quieren ahorrar, estas propuestas casi nunca logran obtener una mayoría.
Veinte años después, ha pasado a primer plano la siguiente tesis: en primer lugar, el freno de la deuda ha limitado efectivamente el margen de maniobra de los políticos. En segundo lugar, ha aumentado la influencia del Consejo Federal en tiempos financieros difíciles. Quería un arma y consiguió una superarma. El Parlamento sigue decidiendo sobre el gasto adicional, pero luego deja en manos del Consejo Federal establecer prioridades para cumplir con el freno de la deuda. Eso funciona bien. Hasta hoy.
Optimismo y otras lagunas
Incluso si el freno de la deuda está firmemente arraigado en la ley, sigue siendo una construcción frágil. Se nutre de la aceptación y la voluntad. El hecho de que el Consejo Federal y el Parlamento se dejen impresionar por tales normas fiscales no es una ley de la naturaleza. En la antigua constitución federal había un artículo de 1959 que exigía explícitamente el reembolso del déficit del balance. La política lo ignoró durante décadas.
Esto es más difícil con el freno de la deuda actual porque es más efectivo y se pueden encontrar reglas claras en la Ley de Presupuesto Financiero. Pero nada está garantizado. Casi nada se podría hacer legalmente si el Parlamento hiciera caso omiso de los requisitos.
Luego están las lagunas jurídicas. El freno de la deuda sólo es sencillo a primera vista. El segundo muestra que, por ejemplo, la estimación de los ingresos y la economía tienen una influencia directa sobre el gasto permitido. Con suposiciones optimistas, se pueden evitar o al menos posponer recortes presupuestarios no deseados.
Un ejemplo actual: el Consejo Federal ha presupuestado una distribución de 667 millones de francos del Banco Nacional para 2024. Comparado con las cifras semestrales, esto no es muy realista. Pero si tuviera que prescindir de él, tendría que decidir inmediatamente sobre recortes en la misma medida.
También puede forzar un aumento de impuestos.
Otra zona gris son los “gastos extraordinarios”. En crisis agudas, el gobierno federal puede seguir gastando fondos adicionales rápidamente, y lo hizo ampliamente durante la pandemia del coronavirus. Si a consecuencia de ello surgen nuevas deudas, éstas también deberán compensarse, pero sólo más tarde. Sin embargo, según la ley, esto sólo está permitido si las crisis son «acontecimientos extraordinarios que no pueden ser controlados por el gobierno federal». ¿Qué significa eso? En el caso de Corona, las cosas parecían claras.
Pero, ¿es legítimo que el Consejo Federal quiera realizar una inyección extraordinaria de capital de 1.200 millones de francos suizos para SBB en 2024? ¿Es realmente «incontrolable» tal gasto? El Parlamento difícilmente lo sacudirá, porque de lo contrario crearía inmediatamente la misma presión para ahorrar. Lo mismo se aplica a otro ejemplo controvertido: a pesar de las preocupaciones legales, el Consejo Federal quiere dejar constancia del apoyo a los refugiados ucranianos nuevamente en 2024. De lo contrario, sería aún más difícil cumplir los requisitos.
Después de veinte años, el freno de la deuda puede estar enfrentando su mayor prueba de estrés hasta la fecha. A los políticos les resulta especialmente difícil cumplir los requisitos sin trucos. Al mismo tiempo, es dudoso que funcione el plan para reducir las deudas extraordinarias por corona hasta 2035. No está claro cómo financiará el gobierno federal los miles de millones previsibles en ayuda para la reconstrucción de Ucrania. Lo que es seguro es que el ejército y el AHV necesitan muchísimo más dinero. Y: si los políticos permiten que el gasto aumente demasiado, en algún momento sólo podrán cumplir con el freno de la deuda interviniendo en el otro lado: en los ingresos. Con un aumento de impuestos.
El resultado final depende en gran medida del ministro de Finanzas. Karin Keller-Sutter todavía tendrá que pelear en muchos combates de boxeo político para defender a su mejor amiga.