¿Qué tan riesgosa es la democracia directa? ¿Alguna vez el pueblo ha tomado decisiones irresponsables? ¿Y cómo encajan los derechos de las personas en el acuerdo previsto por la UE? Una conversación con el profesor Andreas Kley.
Según Andreas Kley, los políticos deben decir abierta y honestamente lo que significaría el acuerdo de la UE para el país y los derechos de las personas. Enorme bandera suiza en la pared rocosa del monte Säntis.
Señor Kley, el pueblo dijo sí a la iniciativa de una decimotercera pensión del AHV y está provocando mucha agitación política. ¿Qué tan riesgosa es la democracia directa?
La iniciativa popular en forma de borrador desarrollado a menudo se denomina ley democrática “revolucionaria” o radical. Sin embargo, siempre hay que tener en cuenta que son el Consejo Federal y la Asamblea Federal, y no el pueblo, quienes implementan una iniciativa aprobada e intervienen adicionalmente si deja preguntas importantes sin respuesta. Esta división del trabajo reduce el riesgo. Esto también se aplica a la plantilla AHV, cuya financiación ahora debe regularse.
Los políticos en el extranjero pueden aumentar la edad de jubilación y reformar las pensiones, pero aquí la gente no está de acuerdo. ¿Se convertirá la democracia directa en un problema?
De nada. La democracia representativa no es mejor que la democracia directa, y los políticos no son más inteligentes que las personas que los eligen. Los políticos están orientados al poder y esas personas están sujetas a las correspondientes tentaciones. En ninguna democracia existen salvaguardias objetivas contra decisiones equivocadas. La única cuestión que surge es quién tiene la responsabilidad política de la decisión final: los votantes, los parlamentarios electos o un tribunal constitucional. La Confederación confía en los parlamentarios.
¿Hay algún referéndum que usted diría que fue irresponsable?
En realidad no. Hay votos que te hacen mover la cabeza si quieres una política orientada a soluciones. Las prohibiciones de los minaretes y del burka son símbolos cuestionables con efectos contraproducentes y deberían ser abolidos.
En general, ¿el pueblo no es más peligroso que 246 parlamentarios o siete consejeros federales?
Cinco millones de personas con derecho a voto se equilibran entre sí, lo que suele ocurrir en menor medida con los 246 parlamentarios. Los siete consejeros federales ya corren el riesgo de tomar decisiones peligrosas. Por ejemplo, el Consejo Federal introdujo la pena de muerte durante el régimen de poder en 1940, después de que la Asamblea Federal en 1937, después de una larga discusión, aboliera la pena de muerte, con excepción de los casos de guerra.
A menudo hay discusiones en el parlamento sobre la implementación de iniciativas populares, el ejemplo actual es la prohibición de la publicidad del tabaco. ¿Cuán libre es el Parlamento para interpretar la voluntad del pueblo?
La interpretación de la Constitución es competencia de la Asamblea Federal y tiene un alcance que nadie controla. Siempre toma decisiones basadas en consideraciones políticas y no constitucionales. Los parlamentarios normalmente sólo hacen referencia a la Constitución cuando sirve a sus propios intereses. Si ese no es el caso, dicen que se necesita una solución pragmática. Lo que importa es si la cuestión encuentra una mayoría, independientemente de lo que esté escrito en la constitución. Eso es aleccionador.
Los parlamentarios son sólo políticos.
Eso es correcto. Pero juraron respetar la Constitución y la ley federal. Este juramento debe tomarse en serio y es la máxima salvaguardia.
Los comités de iniciativa, por su parte, intentan eludir al Parlamento. Estipulando cuándo debe entrar en vigor la reforma, como ocurre con la iniciativa AHV. O exigen que el Consejo Federal aplique su iniciativa mediante un reglamento en un plazo determinado. ¿Funciona?
No necesariamente. Depende de tus intereses. Si el Consejo Federal y el Parlamento opinan que una iniciativa no se puede implementar de esta forma, entonces no se puede hacer nada. Lo político puede anular lo legal.
También hay iniciativas que están formuladas con tanta precisión que pueden aplicarse directamente, como por ejemplo la prohibición de los minaretes.
Cuando se trata de la prohibición de los minaretes, nadie puede afirmar que no sea directamente aplicable; los abogados pueden decir eso, pero en realidad está claro. Por ejemplo, la iniciativa de aplicación de la ley de la UDC también estaba formulada con precisión. Reguló detalladamente los casos en los que los tribunales deben dictar una expulsión del país y afirmó que estas disposiciones eran directamente aplicables. Sin embargo, esta afirmación por sí sola no es suficiente. Para que una norma constitucional sea directamente aplicable se requiere una infraestructura adecuada de normas existentes.
La iniciativa popular existe desde 1891 y se presentó contra una gran resistencia. ¿Se tomó más en serio el derecho de iniciativa en el pasado?
Al principio sí, aunque al principio sólo se aceptaron unas pocas iniciativas. En el período de entreguerras, el Consejo Federal y la Asamblea Federal comenzaron a eliminar la democracia directa. Se deshicieron de los referendos simplemente archivándolos durante años y décadas.
¿Y entonces las iniciativas quedaron en el cajón para siempre?
Fueron declarados retirados entre 10 y 44 años después, tras consultar a los miembros supervivientes de los comités. En 1949, el Consejo Federal y el Parlamento quisieron incluso consagrar en la ley la práctica del encasillamiento, lo que habría rebajado el derecho de iniciativa al derecho de petición. El abogado constitucionalista de Zurich Zaccaria Giacometti se defendió de esto en un brillante ensayo en el NZZ. La solicitud no prosperó.
Por tanto, las disputas sobre el derecho de iniciativa no son un fenómeno nuevo.
No, porque la iniciativa popular es “una propuesta del pueblo para el pueblo”. Según el concepto original, la iniciativa pasa por alto a la Asamblea Federal. El derecho de iniciativa popular desafía la autocracia del parlamento.
¿Cómo se evalúa el número de firmas? ¿100.000 firmas para una iniciativa no son un poco pequeñas?
La proporción original entre quórum y número de votantes ya no es correcta, pero la recaudación se ha vuelto más difícil. Ya no se puede llegar a la gente en la calle. Aumentar el número restringiría el derecho de iniciativa. La recogida de firmas es un importante desafío financiero y de personal y a menudo se subestima.
¿Cuál cree que es el caso más flagrante de una iniciativa que el Parlamento no ha aplicado?
Hay dos: la iniciativa alpina de 1994 y la iniciativa de inmigración masiva de 2014. La primera se implementó en alrededor del 5 por ciento en términos de alcance material, y la segunda parece aún peor. La Iniciativa de Protección Alpina puso muchos esfuerzos en el impuesto a los vehículos pesados, el NRLA y el cambio al ferrocarril. Pero en realidad estamos lejos de lo que está escrito en la constitución.
El artículo sobre la protección de los Alpes está en la Constitución desde hace treinta años y el artículo sobre inmigración desde hace diez años. Falta voluntad para implementarlas. ¿No sería políticamente necesario eliminar ambos artículos?
En realidad deberías hacer eso. Se debería sugerir a la población que se modifique o se derogue la disposición pertinente. Sería una buena manera de volver a darle más peso a la Constitución. Pero si el pueblo se niega, surge una aporía política y jurídica: ¿Se debe implementar plenamente la solicitud o se puede continuar con la objeción? Los políticos no se exponen a este riesgo.
Las dos iniciativas mencionadas no se implementaron porque violaban los acuerdos bilaterales con la UE. ¿Cómo debería resolverse el conflicto entre iniciativas y derecho internacional?
Según el derecho internacional imperativo, el derecho de iniciativa ya ha sido puesto bajo control y dichas iniciativas se declaran inválidas. Los tratados bilaterales con la UE no son obligatorios, pero en realidad son leyes internacionales muy importantes. Se interponen dos ordenamientos jurídicos: por un lado, la Constitución, que debe respetarse, y, por otro, los contratos celebrados. Actualmente no existe una solución satisfactoria para estos casos; la gente sigue saliendo adelante.
Es probable que el problema empeore con el nuevo acuerdo previsto con la UE. En muchos ámbitos, como en el caso de la inmigración, Suiza ya no podría establecer sus propias normas.
De hecho, es probable que haya más conflictos en el futuro. Veo la siguiente solución: el Parlamento está redactando una revisión constitucional al mismo tiempo que el nuevo acuerdo de la UE y establece explícitamente que los nuevos tratados tienen prioridad sobre la legislación nacional y que ya no serán posibles iniciativas populares contradictorias. Lo mismo se aplica al referéndum: si Suiza tiene que adoptar nuevas directivas de la UE, entonces el referéndum debe ser limitado. Creo que es una cuestión de honestidad decirle a la población: si Suiza quiere integrarse parcialmente en la UE, debemos respetar los acuerdos. En el EEE, la democracia mediante referéndum se ha visto restringida en términos de la ley que debe adoptarse.
¿El EEE pretendía restringir los derechos de las personas?
El Consejo Federal había propuesto una norma constitucional que, en una disposición transitoria, excluía el referéndum opcional para realizar cambios necesarios en la ley federal. Si se toma en serio la constitución, los tratados y la democracia, este es el camino correcto: los políticos deberían decir abiertamente qué pasará con el país; no hay sorpresas.
¿En su opinión, el nuevo acuerdo de la UE necesita el doble de personas y clases?
Si se combina con una revisión constitucional para restringir los derechos de las personas, se necesita una votación obligatoria con una mayoría doble.
¿Y si no haces eso?
Entonces la situación jurídica no está clara porque hay precedentes contradictorios. La Asamblea Federal había sometido el Acuerdo de Libre Comercio de 1972 y el EEE de 1992 a una doble mayoría, aunque la Constitución Federal no lo preveía. Esto era cuestionable porque cada votación en Suiza requiere una base constitucional. Otros tratados, como el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que tienen rango constitucional, no estaban sujetos a doble mayoría. Como resultado, los dos precedentes no constituyen una base jurídica viable para el requisito de la doble mayoría.
Abogado constitucional crítico
Andreas Kley es profesor de Derecho público, Historia constitucional y Filosofía del Derecho en la Universidad de Zúrich desde 2005. Escribió, entre otras cosas, una historia del derecho público en Suiza, una biografía de Zaccaria Giacometti y, junto con los profesores Nadja Braun Binder y Andreas Glaser, un manual sobre los derechos democráticos en los estados federales y cantonales. Kley no se corta a la hora de nombrar problemas en las instituciones políticas y en el derecho constitucional. En los últimos años ha criticado repetidamente al Consejo Federal y al Parlamento por el uso excesivo de la ley de emergencia en el caso del coronavirus, el apoyo de Axpo y de Credit Suisse.