Tras la captura de Nagorno-Karabaj por parte de Azerbaiyán, surge la cuestión de la protección de otros territorios autónomos como Taiwán o el Sáhara Occidental. El derecho internacional prohíbe la reintegración violenta de esas zonas y prevé sanciones contra los atacantes.
Los refugiados armenios abandonan Nagorno-Karabaj con sus pertenencias a finales de septiembre.
Nagorno-Karabaj era un régimen de facto según el derecho internacional hasta que fue disuelto en septiembre. Los territorios autónomos se denominan así y se diferencian de los estados sólo por la falta de reconocimiento internacional. Nagorno-Karabaj había ejercido un poder público exclusivo sobre su territorio durante tres decenios. Tras la disolución de la Unión Soviética, se declaró independiente y se separó del recién creado estado sucesor de Azerbaiyán, que rodea completamente la zona.
Hay más de una docena de regímenes de facto en todo el mundo, que han surgido de formas muy diferentes. Uno particularmente importante es Taiwán. China reclama la isla como parte de su política de Una China. Sin embargo, Taiwán ha tenido su propia estructura política durante más de siete décadas, y su gobierno fue reconocido como representante de China en la ONU hasta 1971.
Otro ejemplo es el Sáhara Occidental. Parte de la zona está gobernada por el movimiento Polisario con el apoyo de Argelia. Sin embargo, Marruecos reclama el sucesor de la antigua potencia colonial España en la región y se ha anexado la mayor parte del Sáhara Occidental. A pesar de la diversidad de los casos, lo que tienen en común es la existencia de estructuras de tipo estatal durante largos períodos de tiempo.
Congelar el status quo territorial
El derecho internacional enfrenta un dilema cuando se trata de regímenes de facto: en la mayoría de los casos han surgido en el territorio de un Estado reconocido que quiere reintegrar a la parte escindida. A menudo son una fuente constante de conflicto. Al mismo tiempo, son muy similares a los Estados en cuanto a su forma organizativa y funcionamiento, de modo que surge la cuestión de un trato al menos parcialmente similar. Algunos tienen una red no oficial de contactos internacionales que es casi igual a la de las relaciones diplomáticas estatales.
El derecho internacional otorga a los regímenes de facto un estatus jurídico comparable al de los Estados en ciertos aspectos. De importancia central es la prohibición de atacarlos o amenazarlos militarmente. Azerbaiyán incumplió flagrantemente la prohibición, con consecuencias desastrosas para el pueblo de Nagorno-Karabaj. Los flujos resultantes de refugiados por sí solos representan un riesgo para la estabilidad y una amenaza para la paz en el sentido de la Carta de las Naciones Unidas.
La extensión de la prohibición interestatal de la violencia a los regímenes de facto tiene como objetivo prevenir espirales de violencia. La lógica detrás de esto: si se prohíben categóricamente los cambios violentos en la propiedad territorial, incluidas las incorporaciones, nadie puede confiar en el pasado. El argumento de que un determinado territorio te pertenece debido a la historia o el origen étnico de sus habitantes se declara irrelevante según el derecho internacional. Este “congelamiento” de las condiciones actuales se basa en la experiencia histórica de que los territorios rara vez cambian de manos sin violencia.
Colisión de dos principios básicos.
Sin embargo, la inclusión de regímenes de facto en la prohibición de la violencia representa un alejamiento significativo de otro principio fundamental del derecho internacional: la protección de la integridad territorial de los Estados. Ambos principios son de gran importancia a la luz de la estabilidad.
El derecho internacional pretende evitar en la medida de lo posible la fragmentación de los Estados existentes y la desestabilización de su poder. En esta idea se basa la prohibición de injerencia en los asuntos internos consagrada en la Carta de la ONU. Aunque a menudo se utiliza incorrectamente para defenderse de las críticas, este principio también contiene importantes experiencias históricas. Se refieren al problema de las guerras civiles y los excesos de violencia asociados con ellas. Por eso el derecho internacional protege el monopolio estatal sobre el uso de la fuerza.
El desarrollo del monopolio de la violencia por parte del Estado moderno fue el resultado de las devastadoras guerras europeas de los siglos XVI y XVII. Los ejércitos merodeadores y asesinos se enfrentaban a una falta de poder organizativo; A veces había condiciones de total anarquía. La respuesta a este problema era que el Estado soberano estuviera sobre las partes en conflicto. Jean Bodin desarrolló su teoría de la soberanía en 1576 en el contexto de guerras sectarias posteriores a la Reforma; la reivindicación de soberanía señalaba la voluntad de pacificar grandes territorios a través del poder estatal indiviso.
La prohibición de injerencia en los asuntos internos tiene como objetivo protegerlos. Por esta razón, los actos de soberanía en territorios extranjeros están prohibidos, como acciones policiales o manipulación electoral, y el derecho internacional también es hostil a la secesión de las minorías. El espectro de la guerra civil acecha en el fondo.
Especialmente debido a la experiencia de la Segunda Guerra Mundial, a veces se olvida que las guerras civiles pueden ser peores que las guerras entre Estados. El genocidio de Ruanda en 1994 se cobró 800.000 vidas en tan sólo unos meses. Cuando Yugoslavia colapsó, se crearon nuevamente campos de concentración y también se produjo un genocidio en Srebrenica.
En Europa, la experiencia de la Guerra de los Treinta Años, de 1618 a 1648, también forma parte de la memoria cultural. Se trató de una guerra europea en la que alrededor de un tercio de la población murió en el territorio del Sacro Imperio Romano Germánico de la nación alemana.
El derecho a la secesión de los pueblos minoritarios sólo se reconoce en el derecho internacional en el caso excepcional de una situación de genocidio. La lógica básica: la opresión tiende a ser menos mala que el asesinato en masa. El hecho de que en el caso de genocidio se presuponga una excepción es una de las razones del uso a veces excesivo del término en la actualidad. En Cataluña, por ejemplo, que no es un régimen de facto pero quería secesionarse, los nacionalistas han utilizado durante mucho tiempo el absurdo término “genocidio cultural”. Con ello se pretende dar a la demanda de salida del Estado español el peso de una reclamación jurídica moralmente necesaria.
Ambivalencia y necesidad
La protección de los regímenes de facto mediante la prohibición de la fuerza es tan necesaria como ambivalente. Esto último, sobre todo, porque premia la resistencia exitosa de un sector de la población contra el monopolio estatal de la violencia. Establece un delicado incentivo. En la práctica, esta resistencia suele tener éxito cuando está respaldada por una potencia protectora. Los ejemplos incluyen Abjasia y Osetia del Sur en Georgia, Donetsk y Luhansk antes de la invasión rusa de 2022 o la región de Transnistria en la República de Moldavia, que también cuenta con el apoyo de Rusia.
Sin embargo, incluso un régimen de facto que surge a través de una invasión y existe durante un cierto período de tiempo está protegido, es decir, como resultado de una violación de la prohibición del uso de la fuerza. El régimen en el norte de Chipre fue establecido por la fuerza por Turquía en 1974 y sólo Turquía lo reconoce como Estado. Sin embargo, la realidad de su larga existencia -similar a la de un Estado reconocido- es el motivo de su protección mediante la prohibición de la violencia.
A pesar de su ambivalencia, esto es de interés global si se quieren prevenir los conflictos militares en la medida de lo posible. Estos están liderados por ejércitos que también están equipados con armas pesadas del lado del régimen de facto. Aunque Azerbaiyán habló de una “medida antiterrorista” al tomar Nagorno-Karabaj, el objetivo militar era destruir las fuerzas armadas de Karabaj y las estructuras gubernamentales allí. En términos militares, una confrontación entre China y Taiwán equivaldría a una guerra interestatal “normal” con un inmenso potencial de escalada.
Difícilmente se puede sobreestimar la importancia de nombrar inequívocamente las violaciones de la prohibición del uso de la fuerza contra los Estados de facto, incluso si esto pone en perspectiva la integridad territorial de los Estados. La restauración violenta del dominio estatal sobre una parte permanentemente independiente del territorio es inadmisible, ya que tales acciones militares representan a su vez una amenaza a la estabilidad internacional.
El derecho internacional también permite imponer sanciones a los atacantes y a las elites responsables. Azerbaiyán está llevando a cabo una “limpieza étnica” en Nagorno Karabaj. Más de 100.000 de los 120.000 residentes armenios de Nagorno-Karabaj han abandonado su patria por temor a la violencia y la persecución por parte del autocrático Azerbaiyán, y la expulsión sistemática de minorías de su patria constituye un crimen contra la humanidad. Puede cometerse a nivel internacional y ser castigado con tribunales estatales basados en el principio del derecho universal.
Azerbaiyán no es miembro de la Corte Penal Internacional (CPI), por lo que la fiscalía no puede investigar por sí sola, y es poco probable que el Consejo de Seguridad de la ONU remita la situación en Nagorno-Karabaj a la CPI. Rusia, como miembro permanente, se quedó de brazos cruzados y observó lo que ocurrió en septiembre. Sin embargo, tras el fin de la inmunidad oficial, el máximo gobierno de Azerbaiyán no está a salvo del castigo en el extranjero. Alemania, por ejemplo, ya ha llevado a cabo juicios por crímenes contra la humanidad en Siria. También hay voces en la UE que piden sanciones contra Azerbaiyán. La reticencia a este respecto probablemente se deba, entre otras cosas, al aumento de las importaciones de gas desde Azerbaiyán tras la guerra en Ucrania.
El resultado de las reacciones en su conjunto probablemente señalará el camino para el futuro de otros regímenes de facto. Es probable que los Estados con sus propias ambiciones de incorporar territorios separatistas hayan notado muy de cerca la falta de una condena decisiva y de anuncios de sanciones hasta el momento.
Oliver Diggelmann Es profesor de Derecho Internacional en la Universidad de Zurich.